湖北省武汉市中级人民法院
行政裁定书

(2018)鄂01行终603号

上诉人(原审原告)赵立恒。

上诉人(原审原告)李巧云。

共同委托代理人赵侃本,系两被上诉人之子。

共同委托代理人梅光明,湖北天进律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)武汉市公安局江岸区分局,住所地武汉市江岸区兴业路166号。

法定代表人邬利平,局长。

委托代理人魏乐,工作人员。

上诉人赵立恒、李巧云诉被上诉人武汉市公安局江岸区分局(以下简称江岸公安分局)行政赔偿一案,不服湖北省武汉市去江岸区人民法院(2018)鄂0102行初50号行政裁定,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。

原审法院认为,根据《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第二十一条第(4)项(以下简称第二十一条第(四)项)之规定,赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,应当符合下列条件:加害行为为具体行政行为的,该行为已被确认为违法,本案中两原告起诉认为被告江岸公安分局消极履行对武汉市江岸区吉庆街长盛大厦22A号房和2320号房的防火职责和消极处置2015年7月29日8时许发生在长盛大厦的火灾事故,故应当对两原告承担赔偿责任,但目前并未有生效法律文书确认被告江岸公安分局对长盛大厦22A号房屋及2320号房的防火监管存在行政不作为的违法行为,亦未有生效法律文书确认被告江岸公安分局于2015年7月29日对长盛大厦火灾事故的处置中存在违法行为,故两原告主张因被告江岸公安分局的违法行为需对其承担赔偿责任无事实依据,其提起本案的诉讼不符合起诉条件。综上,根据二十一条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(十)项、第三款,第一百零一条第一款第(二)项、第二款之规定,裁定如下:驳回原告赵立恒、李巧云的起诉。

上诉人赵立恒、李巧云不服原审裁定,向本院提起上诉称,被上诉人认为自己履行了职责,其具体行政行为合法。而上诉人请求撤销被上诉人作出的国家赔偿决定,就是要求认定其具体行政行为违法,然后请求判决其承担国家赔偿责任。一审法院在未对诉讼请求作出任何回应的情况下,直接驳回上诉人的起诉,不符合法律规定。综上,请求二审法院:1.撤销湖北省武汉市江岸区人民法院(2018)鄂0102行初50号行政裁定;2.指令原审法院对被上诉人的行政违法行为予以判决认定;3.指令原审法院将上诉人诉请被上诉人承担违法赔偿责任的诉讼请求与上述第二项诉讼请求合并审理。

被上诉人江岸公安分局在二审中未向本院提交书面答辩意见。

本院认为,判断上诉人赵立恒、李巧云的起诉是否符合起诉条件,必须解决以下两个问题:

一、本案起诉是否应与直接提起行政赔偿诉讼的条件一致

涉案不予赔偿决定具有双重性。一方面,属于被上诉人江岸公安分局作出的行政行为,另一方面又是解决行政赔偿纠纷的方式。在此种意义上,被上诉人的行政赔偿决定与人民法院的行政赔偿诉讼在解决行政赔偿纠纷方面具有相同的作用。因此,直接向人民法院提起行政赔偿诉讼与起诉行政机关不予赔偿决定的起诉条件应当一致。现第二十一条第(四)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条(以下简称第三十四条)规定,在某些情况下行政赔偿诉讼必须以致害行为被有权机关确认违法为前提。起诉行政机关行政赔偿决定也应与其保持一致。否则在需要致害行为被确认违法但未被确认违法时,相对人均会选择申请行政机关作赔偿决定,进而用起诉该赔偿决定的方式来寻求救济。这样一来便会造成致害行为未被确认违法时相对人也可单独提起行政赔偿诉讼的现象,导致第二十一条第(四)项的规定形同虚设。为避免这种现象的发生,本案中起诉被上诉人不予赔偿决定必须与直接提起行政赔偿诉讼的条件一致。

二、是否符合单独提起行政赔偿诉讼的条件

第二十一条第(四)项的规定:“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,应当符合下列条件:……(4)加害行为为具体行政行为的,该行为已被确认为违法;……”第三十四条规定:“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件,在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”为明确第三十四条与第二十一条第(四)项所分别适用的情形,《最高人民法院行政审判庭关于如何适用最高人民法院第二十一条第(四)项和第三十四条规定的答复》([2001]行他字第10号)中规定:“根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第(四)项和第三十四条的规定,因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿,赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的,应当符合第二十一条第(四)项规定的起诉条件;因行政机关的事实行为引起的行政赔偿,赔偿请求人单独提起行政赔偿的,应当适用第三十四条的规定。”因此,对于具体行政行为致害引起的单独行政赔偿诉讼不适用第三十四条的规定,而应适用第二十一条第(四)项的规定。本案中,上诉人认为涉案受害人损失系因被上诉人未依法履行救助和消防监督检查职责的行为导致,该行为是具体行政行为,而非事实行为。但该行为并未经有权机关确认违法,因此不符合第二十一条第(四)项规定。

综上,上诉人起诉不符合起诉条件,原审法院裁定驳回上诉人起诉并无不当。原审裁定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。上诉人的上诉理由及请求不成立,本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)项之规定,裁定如下:

驳回上诉,维持原裁定。

根据《诉讼费用交纳办法》第八条第(二)项的规定,本案不交纳案件受理费。

本裁定为终审裁定。

审判长李莉荣
审判员沈红
审判员俞震
二〇一八年九月十日
法官助理王瀚
书记员祁平