湖北省荆门市中级人民法院
行政判决书

(2018)鄂08行终38号

上诉人(原审原告)杨林,男,1975年2月14日出生,汉族,荆门市人,掇刀区司法局工作人员,住荆门市掇刀区,

被上诉人(原审被告)中国银行业监督管理委员会荆门监管分局,住所地:荆门市金虾路41号,组织机构代码75702060-1。

负责人杨小华,局长。

出庭行政负责人、委托诉讼代理人饶风明,该局副局长。

委托诉讼代理人严君,该局办公室科员。

原审第三人中国农业银行股份有限公司荆门掇刀支行,住所地:荆门市掇刀区深圳大道9号,统一社会信用代码91420800880166331Y。

负责人周鸿,行长。

委托诉讼代理人刘景富,该行工作人员。

委托诉讼代理人王斌,湖北兴联律师事务所律师。

上诉人杨林因诉被上诉人中国银行业监督管理委员会荆门监管分局(以下称荆门银监局)及原审第三人中国农业银行股份有限公司荆门掇刀支行(以下称掇刀农行)不履行法定职责一案,不服荆门市掇刀区人民法院(2018)鄂0804行初9号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,于2018年8月15日公开开庭审理了本案。上诉人杨林,被上诉人荆门银监局行政负责人、委托诉讼代理人副局长饶风明及委托诉讼代理人严君,原审第三人掇刀农行的委托诉讼代理人刘景富、王斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审认定,2014年11月13日,杨林在掇刀农行的下属网点申请办理了银商通业务,掇刀农行按照杨林的申请审核相关资料后为其开通办理银商通业务,后杨林通过开通的银商通业务入金、出金在天津渤海商品交易所进行交易并导致了亏损。2015年11月25日、12月11日,杨林向荆门银监局提出“中国农业银行股份有限公司荆门白石坡支行为非法期货平台提供链接,致使资金受损”的信访事项,其在书面申请中,具体要求荆门银监局针对以下事项进行答复:1、中国农业银行的银商通转业务是否属第三方托管业务(白石坡支行开展此业务有没有得到上级主管部门及管理人员的授权,该行有没有对此业务进行监管);2、中国农业银行开展银商通转业务报中国银行业监督管理委员会的批复和备案的情况(农业银行是私自开设该业务还是按程序进行了报批,有无相关的批复文件及文号)。3、对中国农业银行白石坡支行开展银商通转业务的性质进行认定。4、对投诉农业银行进行的调查及处理情况。2015年12月8日,荆门银监局作出(2015)第0004号信访事项受理通知书。2016年1月20日,荆门银监局针对杨林的信访要求,对杨林作出(2016)第002号信访事项处理意见书,内容如下:据调查,2014年11月13日,荆门农行白石坡支行与署名为“杨林”的客户签订了银商通业务客户服务协议书,该协议中银行结算账号为62×××76,该账户资金交易明细显示户名为“杨林”,入金出金交易时显示为“银商通转”,无对方账号及户名,未见投诉材料中所说的“后台显示报案人为单位法人”情形。在业务授权方面,根据《中国农业银行银商通业务管理办法》第二十一条“本办法适用于农业银行境内分支机构”,同时根据农行湖北省分行相关部门提供的说明材料,农行白石坡支行可以开展银商通业务。在业务操作方面,农行白石坡支行在办理杨林银商通签约过程中,留存了“杨林”的身份证复印件、银商通客户服务协议书等资料,未发现违规操作行为。在业务审批和备案方面,银商通业务不属于银监会《中资商业银行行政许可事项实施办法》“调整业务范围和增加业务品种”中的内容,银监会也无相关规定要求备案。据调查,《中国农业银行银商通业务管理办法》称银商通业务是农业银行利用先进的电子系统和广泛的渠道网络为各类交易场所及其投资者提供自己划转、资金结算等金融服务的业务。根据中国人民银行《支付结算办法》第二十条“中国人民银行分、支行组织、协调、管理、监督本辖区的支付结算工作……”和商务部、人民银行、证监会《商品现货市场特别规定(试行)》(商务部令2013年第3号)第五条第二款“中国人民银行依据职责负责商品现货市场涉及的金融监管以及非金融机构支付业务的监管工作”、第二十条第二款“中国人民银行分支机构依据职责负责辖区内商品现货市场交易涉及的金融机构和支付机构的监督管理工作”的规定,对你投诉或反映的其他问题,建议到人民银行咨询或者投诉。关于你要求荆门农行白石坡支行赔偿你的损失事宜,我分局认为属于民事纠纷,建议你通过司法途径处理。为此,杨林不服,诉至原审法院。

原审另查明,杨林当庭陈述其起诉是因为其认为根据相关文件规定,掇刀农行不应该为其办理银商通业务,但由于荆门银监局没有向掇刀农行转发相关文件,没有尽到监督职责,导致掇刀农行为其办理了开户手续,提供了资金链接,后直接导致其在交易中产生了大额的亏损,故而损害了其合法权益。

原审认为,本案的争议焦点为:杨林的起诉是否属于人民法院行政诉讼受案范围;若属于人民法院的受案范围,杨林起诉有无超过法定的起诉期限;若杨林起诉的程序性障碍均排除,那么荆门银监局作出的信访事项处理意见书是否合法。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法提起诉讼”。但是提起行政诉讼,除了满足原告主体适格、有明确被告、明确诉讼请求及符合管辖要求等条件外,还需要满足符合受案范围、法定起诉期限内起诉等条件的限制。本案中,对于杨林的起诉是否属于受案范围以及是否超过法定的起诉期限,荆门银监局及掇刀农行均持否定意见,认为荆门银监局作出的《信访事项处理意见书》属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(九)项“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、复查、复核意见等行为”的情形,不属于行政诉讼的受案范围,且杨林于2016年1月即收到了该处理意见书,于2018年才提起诉讼,超过了法定的起诉期限。原审认为,对于杨林起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题,不能仅从荆门银监局作出书面答复的标题含有“信访”二字就直接将其在受案范围中予以排除,而应该从该答复的内容是否对杨林的权利义务产生实际影响,即杨林是否因此遭受了某种不利益或者负担义务。从《信访事项处理意见书》的内容来看,其是根据杨林向荆门银监局的书面申请而作出的。而我们从杨林的书面申请可以看出,其实际上的要求应该分为咨询类事项和投诉举报类事项。第一类,咨询类事项:即杨林要求荆门银监局答复中国农业银行开展的银商通转业务是否属于第三方托管业务以及中国农业银行开展该业务是否需要银监部门的审批和备案。本案中,荆门银监局根据其职责及相关的规定对杨林的该咨询事项进行答复,该答复并不会对杨林的权利义务产生实际的影响,那么该《信访事项处理意见书》中关于咨询事项的答复内容并不属于行政诉讼的受案范围。第二类,投诉举报类事项:即杨林要求荆门银监局对掇刀农行开展银商通转业务的性质进行认定并对其投诉掇刀农行的情况进行调查及处理(要求根据《中华人民共和国银行业监督管理办法》相关规定对白石坡支行进行处罚)。应该说,投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理、维护自身合法权益的重要途径。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报,取决于法律、法规或规章的具体规定。根据《中国人民共和国银行业监督管理法》第二条“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作”的规定,荆门银监局即享有对掇刀农行进行监管的法定职责。就本案涉及的金融领域而言,杨林进行投诉是因为其在掇刀农行办理了相关的金融业务,而其认为因该业务的办理导致了该损失,故而要求荆门银监局对掇刀农行进行监管即调查处理,应该说,杨林具有向荆门银监局投诉举报的权利且其目的在于保障其自认为的“合法权益”,其认为荆门银监局的答复损害了其合法权益,当然可以提起行政诉讼。

对于是否超过起诉期限问题。如前所述,对于杨林投诉举报的答复内容部分,因与杨林有利害关系,杨林享有相应的诉权。杨林陈述其于2016年1月20日左右即收到了该《信访事项处理意见书》,之所以至2018年1月18日才提起行政诉讼的原因是之前对荆门银监局的职能职责不清楚,缺乏相关的法律依据。因为本案于2018年1月18日立案,现行的司法解释尚未颁布实施,根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定,杨林起诉尚未超过起诉期限。

在本案中,荆门银监局通过调查,认为掇刀农行为杨林开通银商通业务并不存在违规操作,且掇刀农行开展的银商通业务属于掇刀农行的支付结算业务,根据《支付结算办法》中“中国人民银行分、支行组织、协调、管理、监督本辖区的支付结算工作”的规定,因掇刀农行为杨林开通银商通业务是应杨林的申请,杨林向掇刀农行提交了相关的申请资料,并签订了《中国农业银行银商通业务客户服务协议书》,故荆门银监局经调查作出掇刀农行为杨林开通银商通业务并不存在违规操作的认定并无不当。同时明确告知杨林对于支付结算业务监管的职责单位是中国人民银行,并建议对相关的投诉到人民银行咨询,荆门银监局的相关答复亦无不当,符合相关规定。综上,杨林的诉请理由不能成立,其诉请缺乏事实和法律依据,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决:驳回杨林的诉讼请求。案件受理费50元,由杨林负担。

杨林上诉称:一、一审判决认定事实不清。荆门银监局的调查结论与杨林在后台所见不符,未对掇刀农行为杨林提供银商通转业务的性质进行认定,未提供材料证明该业务合法。荆门银监局未对杨林投诉举报进行认真调查处理,未及时处理掇刀农行的欺诈事件并通知杨林止损;二、荆门银监局对杨林的投诉举报应当依照行政行为的程序作出答复及相应的处理。杨林向荆门银监局投诉举报“农行掇刀支行为非法期货平台提供资金链接,致使资金受损”,并提供了线索,荆门银监局以信访形式受理作出答复,实质是拒绝、推诿履行法定职责;三、一审法院未依法调取杨林申请调取的证据。杨林在一审开庭前向一审法院申请调取荆门银监局2012年到2015年的收发文登记情况,查清杨林提供文件的真实性,证明荆门银监局未按文件要求依法履职,一审法院未准许。请求:1、撤销荆门市掇刀区人民法院(2018)鄂0804行初9号行政判决;2、撤销荆门银监局的信访事项处理意见书;3、本案诉讼费由荆门银监局承担。

荆门银监局辩称:一、我局依法依规办理杨林信访事项。2015年11月30日我局收到杨林举报后,及时受理,并开展调查,出具了信访事项处理意见书,将核查情况和认定结论告知杨林,不存在不履行法定职责的情形;二、我局信访答复意见符合调查事实;三、我局对杨林提出的认定银商通业务性质的诉求已给予答复。杨林要求我局认定银商通业务性质,没有法律和政策依据;四、我局不存在未及时处理杨林与掇刀农行纠纷;五、我局以信访形式受理并答复杨林于法有据。杨林举报内容为农行荆门白石坡支行违规操作,要求调查处理。我局以信访形式受理、处理符合《信访条例》第二条的规定,程序合法。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求驳回上诉,维持原判。

掇刀农行述称:一、一审判决认定事实清楚。荆门银监局的调查结论客观真实,对掇刀农行开展银商通业务的合法性及银商通业务的性质给予了明确答复。调解杨林与掇刀农行之间的纠纷不是荆门银监局的法定职责和必经程序,荆门银监局已告知杨林通过司法途径解决。掇刀农行依杨林申请办理银商通业务,不存在违规行为,对杨林尽了必要的提示义务,不存在杨林受欺诈的情形;二、荆门银监局对杨林的举报依法依规及时进行了回复,不存在不依法履行法定职责的事实;三、根据最高人民法院司法解释的规定,当事人申请调查收集证据,若该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或无调查收集必要,人民法院可以不予准许。一审法院未予准许杨林的调取证据申请并不违反法定程序。请求驳回上诉,维持原判。

二审中,杨林提交了以下证据:

1、农行宁津县支行成功堵截一起“银商通”诈骗事件的报道,证明个人在开通银商通账户时,农行必须作假,开通农行智博版业务;

2、农行官网电脑截图两份,证明个人版电子网银没有智博版网银,这与杨林在后台看到杨林为企业法人是一致的。

荆门银监局对上述两组证据有异议,认为第一组证据来源于互联网,对其真实性有异议,第二组证据不完整,不能证明荆门银监局未履行法定职责。

掇刀农行对第一组证据有异议,认为不符合证据的形式要件,内容为新闻报道。对第二组证据的真实性、合法性有异议,认为不能证明开通银商通业务必须是企业,截图是理财项目的业务,本案涉及的是资金划转方面的结算服务。

荆门银监局提交杨林银商通业务流水,证明荆门银监局在杨林投诉后进行了调查,履行了职责,没有看到杨林投诉的报案人为企业法人的情况。杨林对该证据的真实性无异议,对其证明目的有异议。掇刀农行无异议。

本院经审查认为,对杨林提交的两组证据,荆门银监局和掇刀农行的异议理由成立,对该两组证据不予认定。杨林和掇刀农行对荆门银监局提交的杨林银商通业务流水的真实性无异议,对该证据的真实性予以认定。

本院经审理查明的事实与原审认定一致,本院予以确认。

本院认为,根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定,国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作,国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内履行监督管理职责。荆门银监局作为中国银行业监督管理委员会的派出机构,具有对荆门市银行业金融机构及其业务活动进行监督管理的法定职责。

杨林认为农行荆门白石坡支行为非法期货平台提供链接,致使其资金受损,向荆门银监局投诉。荆门银监局对杨林投诉予以受理,进行了调查,并作出处理意见回复杨林,程序合法。

根据杨林提交的证据,天津渤海商品交易所为现货商品交易所,掇刀农行根据与该交易所签订的银商通业务合作协议,依杨林申请,与杨林签订银商通业务客户服务协议,为杨林开通银商通业务,系为杨林与天津渤海商品交易所之间的交易提供结算服务,荆门银监局根据中国人民银行《结算支付办法》和商务部、人民银行、证监会《商品现货市场交易特别规定(试行)》的规定,告知杨林向人民银行咨询或投诉,并无不当。

杨林上诉称其申请调取荆门银监局2011年11月1日至2015年12月30日的收发文登记,一审法院未予调取,程序违法。本院认为,国发[2011]38号《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》、国办发[2012]37号《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》等文件属应当主动公开的政府信息,上述文件已在互联网上公开,杨林通过互联网获得了这些信息,荆门银监局对上述文件的真实性未提出异议。一审法院未调取荆门银监局的收发文件登记,并无不当。

综上,杨林的上诉理由不能成立,对其上诉请求,本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律和处理正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,经合议庭评议,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人杨林负担。

本判决为终审判决。

审判长李国林
审判员罗艳红
审判员向芬
二〇一八年八月十六日
书记员曾靖